论PPP模式打造特色小镇—PPP模式及PPP模式下融资平台及渠道的合法性、可行性研究

发布时间:2018-07-02作者:钱智、钱朋

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1、引言

国家主席习近平514出席“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式,在演讲中表示,金融是现代经济的血液。血脉通,增长才有力。我们要建立稳定、可持续、风险可控的金融保障体系,创新投资和融资模式,推广政府和社会资本合作,建设多元化融资体系和多层次资本市场,发展普惠金融,完善金融服务网络。

习近平主席上述发言中提到的“政府和社会资本合作”即2013年 起国家财政部在全国推广的“Public-PrivatePartnershipPPP模式。这句话同样也告诉我们不管国际性的“一带一路”建设还是国内“特色小镇”模式建设,二者建设过程中都必须解决一个核心问题——金融服务及融资渠道。而PPP模式正是打通金融血脉的关键因素。本文基于目前ppp融资原理及融资政策,并且通过研究传统融资模式和新型融资模式的区别来探讨两种融资模式的可行性和合法性,以便让江苏律师同行从特色小镇PPP法律服务中挖掘出更新、更细、更精的业务领域。

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2、运用PPP模式建设特色小镇的可行性和必要性

2.1特色小镇建设与其它大型基础设施建设的共性

建设一个集产业、文化、生活于一体的功能齐全的特色小镇,当然必须有配套的基础设施以及完善的生活设施,而政府推广多年的PPP模式已在中国各级政府得到广泛运用,运用最多的正是集中在公路、桥梁、综合管网等基础设施以及水厂建设、污水处理系统、医疗教育机构等生活配套领域,目前PPP模式运用建设特色小镇尚处于前期论证和可行性研究阶段,但我国已经在上述领域运用多年的ppp模式与将ppp模式运用到特色小镇建设上从寻找社会资本合作、融资渠道及运营经营、项目回收等都是有共性可循的,其实就是用同样的模式操作一个及基础建设及生活配套设施等功能于一体的再加上融入当地特色的大型“概念性综合体”。

2.2ppp模式打造特色小镇有良好的运作基础和政策导向

??? PPP的概念虽然在近几年广泛提起,但其实早在90年代已经开始应用,只是因为近几年地方政府持续加剧的财政压力以及地方债的风险,许多政府看中了ppp模式下的融资功能,各地才作为一个重点进行推介,同时,国家层面也对ppp模式进行重点推广,发改委和财政部并且搭建了ppp项目推介平台。

同时,从《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国政府采购方》等法律以及上述法律的实施条例、国务院的相关通知、指导意见等政策性文件可以看出,ppp模式在中国的多领域的运用已经有了一个比较完善的法律支撑。

另外,2016年住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部联合发出《关于开展特色小镇培育工作的通知》【2016147号,计划到2020年培育1000个左右具有特色、富有活力的小镇,随后相关部门又接连发布建设指导、首批名单、千企千镇工程、金融支持等相关文件,江苏在2015年底提出计划通过“十三五”的努力,打造100个左右的特色小镇,南京已率先进行试点建设,其他市也在积极探索中,从各地政府关于特色小镇的一系列措施里,已明确了政府政府引导、企业主体、市场化运作的创建模式,在一些融资创新方面,文件也提出采用政府与社会资本合作、政府购买服务、机制评审等模式。

所以,各级政府从政策层面上已对运用ppp模式打造特色小镇有了非常好的导向。

2.3减轻地方财政压力、开拓多种融资渠道

打造特色小镇的目的,其中最重要的就是发挥地方特色,而发挥地方特色就是要培育具有地方特色的相关产业,目前政府培育相关产业就需要资金支持,但是现在许多地方政府的债务压力大,政府债风险增加,对产业培育要进行持续的财政资金输出显然不可能,所以运用PPP模式的融资模式,能将闲置的社会资本发挥作用,同时发挥政府财政的“杠杆”作用来撬动巨大的社会资本。

同时,作为社会资本一方的民营企业也可扩大投资领域,一可以通过投资特色小镇获得稳定的逾期收益,二是出克获得直接利益外,也可能通过参与特色小镇里德商业开发或者部分服务设施的经营和管理,来获得营业性收入。

24降低和分散政府、社会资本的投资风险

运用ppp模式打造特色小镇,首先会通过一系列的合作合同,对建设前期项目咨询、投融资、建设、运营及交付中的相关责任进行明确划分,政府和社会资本发挥在此过程的各自优势,比如政府可以依据《中华人民共和国招标投标法》及相关法律通过公开招标的方式选择一定实力、能抗住一定规模风险的社会资本方参与特色小镇经营,另一方面可以通过社会资本方先进的、灵活的理念进行项目前期规划以及可能出现的风险进行识别,同时又可以通过社会资本方的管理经验对特色小镇的经营提供保障,并且让社会资本方直接参与经营来享受经营收益和承担一定的风险,这样从项目打造的各个阶段都能发挥政府与社会资本的长处和优势。

3、打造特色小镇运用PPP模式融资的合法性及相关政策

3.1融资主体身份

解决ppp模式下打造特色小镇的融资合法性问题,关键首先在于融资主体的身份问题,即融资平台。

在我国经济改革和城镇化进程的过程中,各地出现的最多的融资平台即地方城投公司,不能否认城投公司在举债融资方面为地方经济和社会发展发挥了积极作用,但如今提到城投公司,我们都会和政府负债以及政府与公司之间复杂的政商关系挂钩,甚至和“政府性债务危机”相联系。

然而进入ppp时代后,作为曾经的基础设施建设主力的城投公司能否参与ppp项目、如何进入以及扮演什么角色,在法律上和程序上如何规范就成了各方需研究的问题,随着《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金【201476号)、《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资【20142724号)、《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发【201542号)、财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金【2014113号印发)等一系列文件的出台,政府和社会资本的合作模式进入法律化阶段。

关于地方投融资平台的在ppp项目中身份是否合法问题在2014年财政部113号问和2015年国务院42号文中有了不一致的说明,前者明确“不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”,而国务院的文“对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的,在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算。得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资功能的前提下,可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目,通过与政府签订合同方式,明确责权利关系。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目,变相融资”。依据我国现有法律体系,国务院的42号问效力肯定比财政部113号文的效力高,也就是说,转型后的地方方融资平台公司(包含本地)可以参与ppp项目。其实通过上述文件可以看出,地方融资平台参与ppp项目的前提是要严格和地方债务加以分离,并且不再承担政府融资功能,防止城投公司以ppp项目变相成为地方政府新的融资平台。

3.2相关融资政策文件

20174月住建部、建设银行《关于推进商业金融支持小城镇建设的通知》,20172月住建部、国家开发银行《关于推进开发性金融支持小城镇建设的通知》,20172月发改委、国家开发银行《关于开发性金融支持特色小城镇建设促进脱贫攻坚的意见》,201610月住建部、中国农业发展银行《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》、保监会《中国保监会关于保险资金投资政府和社会资本合作项目有关事项的通知》。上述行业部委的文件为金融及保险资金进入ppp模式下的特色小镇建设提供了法律性支撑。

4、融资模式

本文通过传统融资模式和新型融资模式来探讨ppp模式下打造特色小镇的融资途径。

4.1传统融资模式即内部融资、企业授信融资、信用担保融资、不动产动产抵押融资等,传统融资模式就是获得金融行业的信赖或者提供可靠资产抵押来换取充足的现金流。

ppp模式下传统融资的优势就是低成本,银行利率相对较低,并且手续简便、还款自由。

ppp项目中的传统融资模式有其特殊性或者存在难于逾越的障碍,首先,ppp项目的融资一般都是基于项目载体,也就是政府方和社会资本方共同为ppp项目而成立的“特殊目的公司(SPV)”,spv属于项目公司,一方面固定资产并不充分,因为大部分都是在建项目或者待建项目,这些作为抵押物,金融行业是不会同意的并且也无法贷款的,二是如果即使政府方提供全额担保,金融行业同意放款的方案,在如今政府下决心解决地方债防止出现变相地方债的大环境下,政府方一般是不会轻易做担保的,社会资本方如果作为担保人帮助目的供进行贷款,首先社会资本方的信用等级很重要,虽然政府在政策上全力支持ppp项目,但金融行业对于我国现行的很多ppp项目收益性和安全性还存在诸多的疑虑,对于一般社会资本方提供的信用担保还是不会松动,如果该笔贷款成行,万一项目出现风险,还不上贷款,金融行业只能行使所谓的“有限追索权”。笔者从某商业银行关于一个ppp项目贷款审批意见书上获知,想要顺利获得银行贷款,需要满足包括区域、还款来源、资产负债率、实收资本以及现金流等在内的20多项条件。其实如果金融行业对于ppp项目融资模式的审查仍然如上述商业银行一样,那么ppp项目就和以前的BT模式没多大区别,同样制约着ppp模式在实际项目操作中可行性。

4.2ppp模式打造特色小镇中的新型融资模式即专项债券发行和项目资产证券化。

201612月,发改委联合证监会印发《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(ppp)项目资产证券化相关工作的通知》,鼓励ppp项目进行资产证券化,这预示着ppp项目资产证券化产品的落地。《证券公司及基金子公司资产证券化业务管理规定》第二条规定:“本规定所称资产证券化业务,是指以基础资产所产生的现金流为偿付支持,通过机构化等方式进行信用增级,在此基础上发行资产支持证券的业务活动”。根据上述定义,资产证券化,是将基础资产(如企业应收款、信贷资产财产权利,基础设施、商业物业等不动产财产或不动产收益权)以机构化方式转让给资本市场投资者以进行融资的融资方式。

Ppp项目基本多为基础设施建设、生活公共设施建设,基本都有投资题量大、运营时间长、回款周期长的特点,不仅增加企业债务成本,还难以扩大生产,如何将未来可期的现金流尽快变现以及社会资本进入后怎么找到退出渠道一直是社会资本方进入ppp模式的巨大障碍,而将ppp项目资产证券化正是解决上述两个核心障碍的关键答案。Ppp的资产证券化不仅能解决政府债务问题,同时也助力社会资本方进行资金置换,以便进行新的开发建设,改善公司资产负债率。

但打造特色小镇中的ppp项目资产证券化目前仍处在规划建设阶段,根据《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(ppp)项目资产证券化相关工作的通知》,进行资产证券化的ppp项目必须已经正常运营2年以上,并已产生持续、稳定的现金流。目前特色小镇ppp项目市场还没有符合证券化发行条件的项目,但这也同样是个巨大潜力市场,因为特色小镇的概念也仅仅是刚开始,在国家层面以及地方政府大力政策扶持下,很快就会涌现一批符合资产证券化发行条件的特色小镇ppp项目。

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参考文献:

1】魏济民:《中国特色ppp法律事务与案例精选》第159页、第309

2】丁伯康郝中中:《ppp模式在特色小镇建设中的运用研究》

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