领域法学视角下的地方财政支出法益及监管

发布时间:2018-07-02作者:钱智、张海荣

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引言

地方财政支出作为地方财税服务地方发展的重要经济支点,发挥着创造地方财富,谋求地方福祉,着力改善民生的重大作用。如何寻求地方财政支出的帕累托改进最优状态,一直是政治学、经济学、社会学、管理学等人文社科历久弥新的课题,然从服务于社会本身的法学学科而言,众多学者也从社会规范的角度对地方财政支出行为进行了规范层面的设计。财税法作为规范该领域最为直接的新兴法律部门,正不断努力的完善自身的法律逻辑与法学理念。结合经济、社会、风俗、文化等方面的差异所导致的我国地方财政实际上的收支不平衡现象,当下的地方财政支出问题呈现出了地方性、交叉性、动态性的复杂特征。传统的法律对象和调整方法的划分标准并不能从法律逻辑和法律关系的角度完美的诠释复杂的地方财税支出现象。地方财税支出的法律监管问题就是较为典型的实例:财税法调整的对象不仅仅包含地方和中央的财政税收征收法律关系,还应当包括中央和地方财政税收的支出利用等监管法律关系。据此,以财税收支问题为中心的多维度,综合性的法学研究范式应当获得更多的关注与肯定,这不但利于财税法自身在逻辑与法理上的自洽,同时亦有助于财税法在立法、执法和司法上的完善。

一、领域法学研究与财税法学

法律作为规范社会成员行为的准则,其效果评价并不在于法律规范自身,亦不在于法学研究或者司法判决之中,法律评判的认同应当回归社会。在当下的中国,就众多而复杂的社会问题而言,传统部门法学的单一构造已经无法满足法律现象复杂化的需求,尤其是超越传统民商,刑事及行政的交叉,亟待整合的社会问题尤为明显。为解决该类复杂的新兴法律部门在研究方法上的困境,领域法学在当下作为可行的进路应运而生。

(一)领域法学及其研究特征

领域法学(Field of Law),是以问题为导向,以特定经济社会领域全部与法律有关的现象为研究对象,融经济学、政治学和社会学等多种研究范式于一体的整合性、交叉性、开放性、应用性和协同性的新型法学理论体系、学科体系和话语体系,领域法学融合部门法学研究方法、工具和手段在内的全要素,但在方法论上突出以问题意识为中心的鲜明特征。它是新兴、交叉领域“诸法合一的有机结合,与传统部门法学同构而又互补。1从领域法学的内涵出发,领域法学具有如下的三点特点:

1、领域法学研究方法的问题意识。领域法学的研究主要基于现有的社会问题,这是法学作为调整社会成员行为,维护社会秩序的具体回应。当下的新兴社会问题本就具有明显的复杂性倾向。传统的法学研究范式在单一领域的具体分析,虽能够在详细的社会分工中明显的做到逻辑与经验的自洽,但亦是基于社会的精细化分工,传统法学研究从规范体系的严丝合缝也走向了根深蒂固的部门法“偏见”。而这种社会问题单一划归的法律方法,在类似于环境保护、金融财税、科技医事、知识产权、传媒教育等新兴领域,至少在研究的思维层面上往往显得捉襟见肘。领域法学以既存的社会问题为出发点,根本目的在于促进法律对社会问题的实际解决。面对新兴领域所产的复杂问题,领域法学研究不局限于对应的部门法规则,而是将社会问题进行“复合化”处理。领域法学的复合的理解应当遵从其概念:其并不与传统的法学研究存在冲突对立,更多的是借鉴与融合。传统法学的教义式研究方法能够帮助领域法学解决研究对象基本概念的解构;领域法学以问题为中心的研究方式能够打破传统法学在因社会分工细化后所产生的囿于部门法的桎梏。

2、领域法学研究方法的内容综合。领域法学研究方法上的一大突破在于:复杂问题的部门化,以及部门法律的综合化。这种开放的、包容的研究方法具有明显的综合性。所谓的复杂问题部门化,是针对相对复杂的新兴社会问题,思考如何将复杂的社会问题所对应的各种法律效应与社会效应进行拆解,将该社会问题所产生的不同法律关系归入既有的传统法律已经成熟的规范模式中去适用,并注重理顺各个不同的部门法之间解决社会问题所对应的内在逻辑,以期望达到整个社会问题在法律规则解决上的整体自洽。所谓的部门法律综合化,应当理解为各个部门法在解决复杂的社会问题时,对各自独立坚持的价值取向和各自的部门法特性的综合与取舍,以期望达到复杂社会问题在法律规则下的整体平衡。领域法学所倡导的部门法律综合化方法,主要是针对影响复杂问题处理过程中部门法理论的适用问题。域法学的价值之一就是让新兴的法律部门与传统法律部门达到解决问题时的契合,让所需要处理的复杂社会问题在领域内处于逻辑和法理上的稳态。

3、领域法学研究方法的跨界复合。领域法学以问题为导向,假法律以综合。从问题的复杂性和部门法的综合出发必然决定领域法学最为明显的复合特性。领域法学的跨界复合,主要表现体现在两个方面:一方面,部门法理论的基石将会有选择的被融入领域法学研究之中。当下的部门法所构建与确认的价值取向和逻辑脉络在选择之后都可成为领域法学回应、解决具体问题的基石。比如,民法所确立的诚实信用与商法所确立的交易自由就能够在民商事行为中合并理解。另一方面:领域法学虽自身以法学为基本元素,但是其实质上并未否认社会学、经济学、政治学、历史学等社会科学对该领域所产生的影响。比如财税法学科需要运用财税经济学、财税社会学的专业知识。对于特殊的社会问题的解决往往还必须借助自然科学的研究成果。比如环境法学科必须借助环境科学的结论。领域法学从问题出发,注重法律综合和跨学科研究的功能定位注定了其研究方法与传统法学的差异。

(二)财税法学与领域法学的契合

在我国,领域法学的概念最早是由财税法学界提出的,它源于对近二十年来财税法研究成果的总结、提炼和推广。2代表人人物,首推北京大学法学院的刘剑文教授,其在2002年曾指出:税法在现行法律体系中是一个特殊的领域,它不是按传统的调整对象的标准而划分出的单独部门法,而是一个综合领域。32005年,财税法被进一步阐释为领域法学:财税法是一个涉及众多法律部门的综合法律领域,一个相对独立的法律领域,不属于现有的部门法,而是一个采用另外一种划分方法,在某种意义上与现有部门法相并列的相互独立的法律领域。42013年,执掌中国财税法研究会的他指出:财税法学是一个以财税为领域,法学为基本元素,融经济学、政治学和社会学于一体的应用性的领域法学学科。5在当下财税法学界,财税法被认定为新兴的领域法学已成为主流观点。对于财税法被认为是领域法学的原因,本文认为存在以下两点原因:

其一,从财税法的调整内容来看。财税法作为交叉学科,新型学科,在学界已经成为了一种共识。财税行为既拥有源于宪法体制的形式合法性,又存在象征国家权力的实质可行性。这部既有母法支撑又有权力依赖的操作性法律,关联着公民的财产与福利,体现着国家管控与权威。从公民权益和国家权力所衍生的私益和公权完整的发映出财税法所应当规制的内容。从传统法学理论公私分明的研究体系出发研究财税法学就可能存在单一、片面的风险,若武断的将财税法归于任何单一的法律部门总会存在理论上的缺陷。反之若将财税领域作为整体的研究对象看待,以某类财税问题为整体作为财税法研究的切入点,似乎有种柳暗花明的感觉。鉴于财税问题公权与私利的交叉,领域法学对该领域的研究存在着先天优势。

其二,从财税法的研究方法来看。财税法可以被认定为以财税问题为出发点,以法律为基本元素,集合金融学,政治学,社会学与管理学的领域法。首先,财税法研究借助领域法学以财税问题为中心的研究方法,强调在法律框架下的财税问题的具体解决。这是财税法研究需要秉持的法律秩序与实用主义结合的研究立场,也是法律最终服务于社会的重要表现,毕竟财税需取之于民,而用之于民。其次,财税法研究需要开放,财税问题有着绝对的普遍性,上至国家,下至百姓都与财税息息相关。因财税行为的普遍性也必然导致财税问题的普遍性,若将财税问题相对孤立的部门化,则可能存在人为的割裂财税与社会的关系,产生法律实践中对财税规范和财税价值的曲解,领域法学开放的研究方式有助于降低或避免割裂式研究的风险。最后,财税法学需要统合的整体思维,这种综合性的整体思维,会弥补传统法律研究中分析式思维的不足,整体的财税法思维有助于协调财税法逻辑和财税法社会效果矛盾。法律逻辑及社会效果的统一是部门法所追求的重要目标,财税问题的研究利用领域法学的思维模式会在法律合理性分析方面变得简单。

二、领域法学下的地方财政支出法益

领域法学作为研究新兴法律部门方法上的重大创新,以问题研究为中心,以部门法理为基石,以其他学科为媒介的开放、综合的研究范式,有助于在新兴的复杂社会问题中寻找规范治理的逻辑起点和理论依据。法益作为地方财政支出在领域法学研究过程中的重点,能够充分的说明地方财政支出保护的对象和利益。

(一)地方财政支出行为的领域法学认知

1、地方财政支出领域经济学概念的法律性。地方财政支出作为专业的经济学术语一般是指:地方政权为行使其职能,对筹集的财政资金进行有计划的分配使用的总称。对于筹集的资金来源来看主要包括地方本级收入、中央税收返还和转移支付,其中较为主要的部分为地方本级收入。作为专业经济学或者财税学专业表达的地方本级收入、中央税后返还和转移支付概念都具有其在法学领域的学理转化认知。地方本级收入概念体现的是地方公民对地方财政的支出的法定义务,例如地方税收。同样的中央税收返还和转移支付,对应的则是国家,上级或者同级政府,因区域内公民契约成立后将权力让渡于国家之后,国家应当承担的支持地方稳定与发展的责任。

2、地方财政支出领域支出行为的法律性。地方财政支出是地方政府活动的直接成本,如何利用地方财政更好的造福于地方,这就涉及到地方财政支出的结构问题。在经济学界地方财政支出结构一般存在两种观点:一种是市场主导型的地方财政支出结构。该种观点主要注重市场在地方财政支出中的作用,认为除去必要的治安、法律等基本的公共服务领域,政府财政主要局限于环境保护、基础教育等具有明显外部性的领域。另一种是政府主导型的地方财政支出,强调政府要干预经济,特别注重通过财政政策实现充分就业和经济增长目标。无论是市场主导型还是政府主导型,都可以解读为地方政府的经济性管理职能和社会性管理职能,这两类职能就是国家或者政府管理权的体现,这种管理权亦归为社会契约中权力让渡后的政府服务职能的具体化。因此,经济学中无论是对地方财政支出的概念或者财政支出的结构的认知都可成为领域法中研究地方政府财政支出合理化与合法化的养分。

(二)地方财政支出的领域法法益体现

地方财政支出领域中的支出行为,从传统的法律部门规范分析,主要上承宪法,下至经济法,中间还穿插着行政法,但从领域法的角度,除去财税法,几乎所有涉及社会领域的法,无不显性或者隐性的提及政府支持,税收优惠或者财政扶持。现有法律的规定虽然零散,但从领域法学研究综合的角度观察,并非如此的杂乱无章。因为财政支出从法律角度必须最终落实到对应的适用对象和利益。地方财政支出领域的法益是该行为最终所为法律保障与确认的结果。从已有的财税法法益认知出发,财税法领域的法益可以归纳于:个人法益——纳税人权利;集体法益——公共财政权。6

1、地方财政支出领域的个人法益。地方财政支出作为发挥地方财税的重要功能的领域,理所当然的也会产生地方财政支出领域的个人法益,该个人法益可通过类比方式归纳为财税法个人法益的地方化,本文称为:地方纳税人权利。地方纳税人权利的内容,基于不同的角度分析可以得出不同的权利外观。从现有的部门法划分,地方纳税人权利既可表现为宪法上的权利又可表现为税法上的权利;从地方纳税人的主体划分,可以体现在地方纳税人的个体性权利,代表性权利和共有性权利之中;从权利的法律类型划分,存在着地方纳税人的实体性权利和程序性权利等。如此多的地方纳税人权利划分,并不能穷尽地方纳税人权利在财税法中的内容。因此该种权利的实现并非依靠某一种制度,某一个环节所能解决,纳税人权利的实现需要整个财税法体系的配合。7如此繁杂的地方纳税人权利分类,正是领域法学借助传统法律规范进行融合构造的重要内容。

2、地方财政支出领域的集体法益。地方财政支出领域的集体法益可以被称为是地方公共财政权。地方财政支出作为地方政府权力运行的经济基础之一,以往的大多数研究主要关注该过程的法律约束和控制。换个角度思考,地方财政支出领域的集体法益也可以从地方财政收入的合法性根源来证明其应当具备的独立价值。地方财政支出的集体性主要可以体现为两个方面:一方面是从地方财政支出的目的性分析。地方集体法益是地方个人法益的集合。每个地方纳税人都具有要求地方政府依照其意愿使用税收并获得公共服务及物品的权利。地方集体法益存在的目的就是保证地方个人权利让渡后,地方政府能够充分维持社会的稳定。另一方面是从地方财政支出的功能性分析。地方集体法益发挥着保障每个个体法益处于良好运行状态的功能。若发生明显的侵害地方纳税人权利情形时,地方政府职能部门的反应手段,例如民政救助、应急响应、公共安全、司法救济等方面充分体现着地方纳税人权利让渡后实质期望当地政府权力救助的愿景。该愿景则是地方集体法益所承担的功能。此种让地方纳税人在无形中处于权力保护,在有形中感受权力救济的状态,正是领域法学以地方财政支出问题为中心,提高社会问题解决能力的重要表现。

三、领域法学下的地方财政支出监管

传统的部门法针对具体的法律问题,往往是以权利、义务与责任对法律行为进行可为与不可为的限定,而领域法学所需解决的复杂社会问题,不但需要以单一部门法的权责构造为基石,而且还需要注重融合其他部门法总则性的规范和其他社会学科中解决问题的优化方式,将这些方法进行综合、交叉的运用,以达到最终解决问题的目的。地方财政支出尤其是对地方财政权的研究主要集中于国家管控角度,这种以政府与法律约束为代表的督管模式仅是地方财政支出监管的一面,其实从领域法学的角度出发形成以明晰地方财政支出法益位阶,督管与合作的社会法学方式似乎更能达到地方财政支出的帕累托最优。

(一)明晰财税法益位阶

地方财政支出领域所体现的地方纳税人权利和地方公共财政权处于何种位置?这两种法益在地方财政支出行为中又有何关联?这个必须厘清。一方面,从领域法学的综合研究的视角,关注地方财政支出的目的可以认定:地方财政支出行为服务的对象为地方社会的发展,这种行为可能产生的问题主要也将影响地方社会的进步,而地方社会的最大获益者也是作为地方社会成员的地方个人。因此从法律保护的目的考虑,地方财政支出领域的法律监管主要保障的是地方纳税人的权利。另一方面,从领域法学的法律规制的视角,关注地方财政支出的行为可以解释:地方财政支出的行为具有的合法性与正当性基础主要是地方课税和国家调控的行为,而地方财政支出行为的可行性基础源于:国家对公民的管理义务以及地方公民的课税义务。由义务所产生的权力决定了作为地方财税的个人法益高于地方财税的集体法益。

(二)优化财税支出督管

地方的财政支出作为地方财税利用的重要手段,必须借助财税法的规则的刚性约束。我国目前并没有专门的财政支出国家法,更不用提及地方的专门性法规,但这不表明我国的地方财政支出不受法律约束。1993年的《关于实行分税制财政管理体制的决定》和2014年修正的《预算法》以及近期正在制定的《预算法实施条例》都对财政支出做了相应的规定。结合领域法学借助传统法学的研究基石的范畴分析:首先,地方财政支出行为应当符合地方政府提供公共物品权的抽象财政支出法的规范要求。因此,制定抽象的财政支出法显得尤为迫切。其次,地方政府的财政支出行为应当遵循地方财政预算的法律效力,根据抽象的财政支出法,通过具体的地方财政支出预算切实实现纳税人的公共服务权。最后,地方政府的财政支出行为应当受到必要的监督与管理。对于地方政府违背抽象的财政支出法和具体的地方财政支出预算的支出行为,作为上级主管单位应当注重内部的督察。纳税人亦有权以自己的权益或者公益受损为由提起对应的私益与公益诉讼以获得法律救济。

(三)关注财税支出合作

地方的财政支出的行为一般都是以监管为主导,但从领域法学综合开放的角度出发,地方财税支出的合作亦可能有助于解决地方财政支出的一些问题。地方财政的支出的效率需要社会成员的合作。由此表现为以下的两个方面:一方面是地方财政支出的政府部门合作。地方财政支出是由地方政府依据财政预算将所对应的财政收入投入到对应的地方社会事务以达到管理社会,造福公众的行为。必须承认的是地方财政资源的有限性,地方政府为谋求地方发展和地方特色,地方财政支出应当具有对应的地方特色,而地方特色的形成则必须要求地方政府尤其是地方各个职能部门依据各个部门的需求和地方迫切需要解决的问题切实考虑地方财税的支出结构,地方政府的各部门不能够只谋求本部门之利益而罔顾地方发展的大局,更不能够假借公共财政权之名义损害公众利益。另一方面是地方财政支出的地方公众参与。地方财政支出,倘若只是坚持地方政府的官方意思,不贴近地方问题的本质,至少可以认为该支出行为是无效或者低效的。追求高效的地方财政支出就必须尊重地方问题,充分听取地方的民意。因此从地方财政支出的预算过程到财政支出的决算过程,地方政府应当注重地方民意的搜集,通过有效的听证、论证等公开方式注重地方财政支出的公众参与度。以此期望达到地方财政支出的有效与和谐。

余论

领域法学视角下的地方财政支出问题,从法律层面应当明晰该领域所需解决问题的核心:法律所能保障与确认的地方利益,这是地方财政支出监管的主线,有助于地方财政支出从效果层面凸显地方财政用之于民的价值。领域法学的问题中心意识,所倡导的综合性与开放性,有利于整个财税法学立法体系的优化,能够注重实效的指导财税执法,更加有助于构建完善的财税保障制度,这仍有待更多的学者进行更加深入的研究。

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参考文献

1.刘剑文:《论领域法学:一种立足新兴交叉领域的法学研究范式》,《政法论丛》,2016年第5期。

2.同上注。

3.刘剑文、熊伟:《二十年来中国税法学研究的回顾与展望》,《财税法论丛》(第一卷),北京:法律出版社,2002年,第2页。

4.刘剑文:中国大陆财税法学研究视野之拓展,《财经法学杂志》(第1期),台湾:元照出版社,2005年。

5.中国财税法研究会:《关于“强化财税法基础理论研究,繁荣现代财税法的倡议》,《财税法学动态》,20134/5

6.毕金平:《论财税法法益的层级类型》,《学术界》,2015年第7期。

7.姜庆丹,赵研:《纳税人权利保护在新一轮税制改革中的立法构建》,《东北大学学报》(社会科学版),2012年第2期。

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